2014年12月31日，中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发了《关于引导和规范农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的实施意见》（云办发〔2014〕46号，以下简称《意见》）。为便于社会各界和人民群众准确理解政策，为农村土地经营权流转营造良好环境，现就《意见》有关情况说明如下：
一、出台背景
十一届三中全会后，我国实行农户承包经营，集体拥有土地所有权，农户拥有承包经营权，“两权分离”取得良好效果。随着工业化、城镇化的加速，大量人口和劳动力离开农村，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，进一步促使土地承包经营权分离，实行农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”。有序地流转土地经营权，既可放活土地经营权，又能保障承包农户的权利。党的十八大和十八届三中全会明确鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2014年11月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）。省委、省政府高度重视，及时就我省如何贯彻落实《意见》进行了研究，于2014年12月中旬召开了全省有序引导农村土地经营权流转发展适度规模经营工作视频会议，全面动员部署我省农村土地流转工作，提出了统一思想认识、准确把握政策、完善组织领导，健全管理服务、加强经费保障，有序引导农村土地经营权流转，推动农业适度规模经营的工作要求。中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅根据省委、省政府工作部署，印发了《意见》。
二、主要内容
（一）关于总体要求
以中央关于全面深化农村改革的精神为指导，以促进粮食增产、农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，以确权登记为基础，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，依法自愿有偿，引导和规范土地经营权流转，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，加快培育新型经营主体，努力构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系，走一条打高原牌走特色路、经营规模适度、生态环境可持续的农业现代化发展之路。
（二）关于推进土地承包经营权确权登记颁证工作
确权登记颁证是土地经营权流转的前提。《意见》要求建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制，加大对《中共云南省委、云南省人民政府关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（云发〔2014〕17号）落实力度，确保到2017年底全省基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
（三）关于加强土地流转管理和服务问题
近年来，农村土地流转呈加快之势，随着规模的扩大，土地流转也呈现出主体多元、形式多样的发展态势。从总体上看，我省农村土地流转总体上平稳健康，但存在部分地方着思想认识不到位、土地流转不规范 、土地流转率低及纠纷较多、管理服务体系不健全等问题。为此，《意见》提出：一是加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构完善县乡村三级服务平台和管理网络，加快建立全省统一、开放、规范、有序、高效的土地流转管理和服务体系。二是坚持土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。三是严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。四是推行土地流转登记备案制度。五是鼓励培育土地承包经营权评估中介机构，开展土地流转价格指导服务。引导流入土地的规模经营主体发展现代生态循环农业和粮食生产，防止“非农”“非粮化”。
（四）关于积极发展适度经营规模问题
现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化、集约化。一定规模的土地集聚有利于发展现代农业。但是，任何一种土地经营方式，都存在劳动生产率与土地产出率如何均衡的问题，土地经营规模不是越大越好，应当有一个适宜的范围。为此，《意见》提出：一是要综合考虑各地情况，并与当地农业生产力水平、产业发展特点和农村劳动力状况相适应，有序发展农业适度规模经营，防止脱离实际、片面追求超大规模经营的倾向。二是对受让达到一定规模的农业经营主体，符合相关条件的，优先安排农田基本建设、土地整理、农业综合开发、特色农产品基地等建设项目和农机补贴项目。三是加大对粮食规模化生产的扶持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分逐步向粮食生产规模经营主体倾斜。四是积极推进粮食品种保险逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保。
（五）关于加快培育新型农业经营主体
土地经营权流转需要具备一定规模经营能力的新型经营主体来承接。《意见》要求培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化、适度规模经营的家庭农场；鼓励发展多种形式的农民合作组织，开展合作经营。
（六）关于鼓励发展适合企业化经营的现代种养业
农村缺资金、缺人才，缺先进的管理，为发展现代农业，工商企业进入农业是必要的。为鼓励工商企业进入农业，《意见》强调：一是加大招商引资力度，鼓励工商资本从事农产品加工流通和农业社会化服务，发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业。二是在安排年度建设用地指标上给予支持。三是支持农业企业与农户、家庭农场、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。四是支持农业产业化龙头企业优先吸纳承包地租赁给企业的农民和当地的农民就业。
（七）关于完善农业社会化服务体系问题
健全的农业社会化服务体系可以将农业经营主体从部分生产经营环节中解放出来，专注于发挥自身优势，是农业适度规模经营发展的有力支撑。为提高农业社会化服务水平，《意见》提出：一是要强化基层农业公益性服务机构建设，组织基层农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。二是按照主体多元化、形式多样化、服务专业化、运作市场化的要求，大力培育各类经营性服务组织。三是大力发展“公益服务机构+专业服务公司+农户”、“专业化服务公司+合作社+农户”、“涉农企业+专家+农户”等多种服务模式，
充分发挥供销合作社的优势和作用。《意见》要求按照改造自我、服务农民的要求，扎实推进供销合作社综合改革试点，把供销合作社打造成政府主导，以合作经济组织形式推动“三农”的重要阵地和服务农民生产生活的生力军、综合平台。
（八）关于对新型农业经营主体的扶持政策
加大扶持完善服务，为新型农业经营主体发展提供更好的外部环境，《意见》主要从财政、金融、用地、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策。一是鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。二是支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。三是关于对新型经营主体的用地支持政策方面，《意见》提出的对新型经营主体的用地支持政策主要有两项。第一，落实《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）有关设施农用地政策。第二，涉及农用地转为建设用地的，在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施。
