云南省农业厅“法治在线——以案释法”

访谈内容

我国农村人多地少，大部分地区经济还比较落后，在相当长的时期，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活来源。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，不仅是我国农村经济的一项基本制度，也是中国土地制度改革的一项伟大创举。稳定土地承包关系，是党的农村政策的核心内容，也是党引导农村发展改革的基石。赋予农民长期而有保障的土地承包权，是党给农民吃下的“定心丸”，直接关系到亿万农民的生产积极性，关系到农村经济的发展和农村社会的稳定。改革开放以来，我国不断制定和完善农村土地承包政策，并逐步将稳定和完善农村土地承包关系上升为国家法律，纳入依法保护范围。在中央政策的刺激和国家法律保护下，我国农村大地迸发出生机勃勃的景象。

一、我们省的农村土地承包是从什么时候开始的？

我们省的农村土地家庭承包是从1981年开始的。1980年9月27日，《中共中央印发<关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题>的通知》明确提出：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”在此文件的指引下，从1981年开始，我省部份地区开始了包产到户、包干到户。

二、关于农村土地承包的经营期限是如何确定的？

十一届三中全会以来，我国连续开展了两轮农村土地承包，第一轮为15年，第二轮为30年，两轮共45年。

第一轮农村土地承包从1981年-1984年开始，1996年-1999年结束。

1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（中发〔1984〕1号）提出：“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。”从此拉开了全国第一轮农村土地承包15年的序幕。1990年6月2日，云南省人民政府发布《云南省农村集体土地承包经营管理办法（试行）》，再次以省政府立法形式对农村土地承包期予以明确，并规定：“耕地承包期一般在１５年左右。生长周期长和开发性的项目，承包期应当更长一些。”

第二轮农村土地承包从1996年-1999年开始，2026年-2029年结束。

1993年11月5日，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号）提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”1995年3月28日《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》（国发〔1995〕7号）进一步明确：“延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、完善承包办法的基础上进行。发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。”1997年6月24日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）再次明确：“开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。”

1998年8月29日通过，自1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》，首次将农村土地承包经营期限写入法律，把农村土地的所有权和使用权以法律形式固定下来。其中，《土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”2002年８月29日通过，自2003年３月１日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步强调了农村土地承包经营期限。其中，《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”2007年3月16日通过，自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十六条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

三、农村土地是按户还是按个人为单位来进行承包的？

1980年9月27日《中共中央印发<关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题>的通知》提出了“包产到户、包干到户”， 1982年一号文件对包产到户、包干到户进行了肯定，1983年一号文件指明，以“包产到户、包干到户”为主的家庭联产承包责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。《农村土地承包法》第十五条规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。由此可见，我国的农村土地是按户来进行承包的。

四、为什么要坚持“大稳定、小调整”的原则？

为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，中央于1984年首次提出了“大稳定、小调整”的原则，之后又通过中央文件形式对“大稳定、小调整”提出了明确要求。承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指在坚持稳定原则的前提下，根据实际情况，在个别农户之间小范围调整。做好“小调整”工作应当坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”

五、如何理解“增人不增地、减人不减地”？

《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施 》(中发〔1993〕11号)提出：提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。为了更好地贯彻落实中央提出的“增人不增地、减人不减地”这一政策精神，1995年3月28日，国务院批转了《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》，意见指出：“增人不增地、减人不减地”有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。实行“增人不增地、减人不减地”的地方，要不断开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。未实行“增人不增地、减人不减地”的地方，也应保持土地承包关系的长期稳定。对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”的办法解决，也可以按照“大稳定、小调整”的原则，经该集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地。但“小调整”的间隔期最短不得少于五年。

六、村民委员会或村民小组能否强行收回进城务工农民或个别“农转非”家庭成员的承包土地？

2003年３月１日起施行的《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”我国连续开展了两轮农村土地承包，第一轮为15年，第二轮为30年，两轮共45年，中间没有间断，从承包开始到2026年-2029年结束前，都处于承包期内。在承包期内，发包方要收回承包方的土地，必须达到两个条件：一是承包方全家迁入设区的市，如昆明市、曲靖市；二是全家转为非农业户口。除此以外，发包方不得收回承包地。因此，村民委员会或村民小组不能收回进城务工农民（包括进城就业并购买城市住房农民）的承包土地。另外，我国的家庭承包是以户为单位，部份家庭成员迁入设区的市转为非农业户口，除自愿将承包地交回发包方的外，发包方不得收回已经迁入设区的市并转为非农业户口的部份家庭成员依法享有的承包地。综上所述，村民委员会或村民小组于2003年３月１日之后收回进城务工农民或个别“农转非”家庭成员的承包土地属于违法，2003年３月１日之前收回进城务工农民或个别“农转非”家庭成员的承包土地属于违反政策。

七、村民委员会或村民小组是否有权收回出嫁女儿、大中专学生或死亡家庭成员仍在承包期内的承包土地？

出嫁女儿、大中专学生或死亡家庭成员都只是承包家庭的一部份，家庭部份成员的增减与身份的转换，不改变原有的承包关系和合同签订时约定的承包面积。这既是“增人不增地、减人不减地”的政策精神，也是《农村土地承包法》保持农村土地承包经营长期持续稳定的立法本意。只要不存在承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口的情形，任何单位和个人不得收回或部份收回农户的承包地。另外，2007年10月1日起施行《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”第一百三十条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。”第一百三十一条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”这也说明了国家从不同的法律层面坚定维持农村土地承包关系的稳定，坚决保护和捍卫承包户的共同利益。

八、出嫁女儿是否有权向父母或兄妹要回自己份额内的承包地？

农村土地承包面积的多少是由承包家庭成员的多少决定的，家庭成员平均享有承包土地及收益。出嫁女儿原先份额内的承包土地如果未被原村民委员会或村民小组收回，而是由其父母或兄妹继续耕种，新居住地又没有取得承包地，出嫁女儿有权向父母或兄妹要回自己份额内的承包地。

九、妇女在嫁出地（娘家）的承包地被没收了，在嫁入地（丈夫家）又没有新分到土地，该如何维权？

《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”2003年３月１日之后被没收的在娘家的原承包地，妇女可以依法要回。

                               2016年9月29日